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发改委对地方地铁大跃进刹车 待批规划堪忧

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从2013年省级政府获得轨道交通审批权后,地铁热以无可阻挡的态势在全国各地蔓延。近日,国家发改委的一份文件让正在规划地铁盛宴的城市一片震惊。
按照发改委要求,拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次,项目资本金比例不低于40%。事实上,国内现在不少已经获批甚至建成的地铁项目也未能满足这一要求。在新门槛下,部分城市的地铁蓝图或将化为泡影。
急刹地方地铁“大跃进”
1月16日,国家发改委发布了《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(下文简称《通知》),提出“坚持‘量力而行、有序发展’的方针,有序发展地铁,鼓励发展轻轨、有轨电车等高架或地面敷设的轨道交通制式。”
《通知》要求,拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次,拟建轻轨初期负荷强度不低于每日每公里0.4万人次。项目资本金比例不低于40%,政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%。
“这是我国首次从日均客流量、资本金比例等方面对地铁建设进行量化的要求,设定客流标准保障的是运营,设定项目资本金比例减少了债务风险,这等于为地方审批地铁设定了关卡,说明发改委要压一压当前各地‘大跃进式’审批和建设地铁的步伐。” 北京交通大学经济管理学院教授赵坚表示。
自2013年5月,国家发改委将城市轨道交通审批权下放给省级政府后,各地进入了一个地铁项目批复的高峰期。当年8月,总投资额超350亿元的重庆市轨道环线工程和重庆轻轨3号线北延项目获批;随后,甘肃省首条地铁兰州市城市轨道交通1号线一期工程的可行性研究报告也获得省发改委批准;当年年底,宁波市总投资640.4亿元的地铁规划获批……济南、长沙、郑州、杭州等地在审批权下放到省级之后,也纷纷通过了大手笔的地铁规划。
值得一提的是,审批权的下发更是激发了一些三四线城市建设轨道交通项目的热情,以四川为例,审批权下放后,包括绵阳、南充、宜宾、泸州等城市都做了各自的地铁建设设想。
据了解,目前我国大陆地区有38个获批修建地铁的城市,而正在规划和申报地铁项目的城市也越来越多。有关机构曾预计,从2014年起到2020年全国各地将要投入约2.5万亿元人民币(6.2278, 0.0193, 0.31%)在城市地铁项目建设中。
重算经济账
“每投入1亿元地铁建设资金可以拉动GDP增长约2.6亿元,在这两年经济形势不好的情况下,快速上马基建项目一直都是地方稳增长的法宝。” 中国工程院院士王梦恕表示。
作为曾参与过中国第一条地铁修建工作的隧道及地下工程专家,王梦恕经常要奔走于全国各城市,为地方的地铁建设出谋划策。“我经常跟一些三四线城市的领导讲,你们建地铁没有多大好处,建成后还要承担运营的亏损补贴,还不如发展地上交通,但这些建议很难真正被地方官员采纳,有的地区已经形成周边几个城市竞争申报地铁项目的态势。”
按照2003年出台的《国务院关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》,申报发展地铁的城市,城区人口应在300万人以上,地方财政一般预算收入在100亿元以上,国内生产总值达到1000亿元以上,规划线路的客流规模达到单向高峰每小时3万人以上。
赵坚表示,这一标准是10多年前出台,当时符合这一条件只有一些特大城市和部分省会城市,但现在符合这一条件的城市已经多如牛毛,这一过时的审批门槛也助长了目前的地铁建设潮。现在发改委设定新的标准,有助于遏制地方地铁建设的无序发展。
某地铁公司运营主管张明(化名)在接受《中国经营报(微博)》记者采访时表示,地铁运营分为初期、近期和远期三个阶段,初期一般是指建成通车后第3年,是“客流的培育期”,地铁建成第一年通常人流量会比较少,到第二、第三年才能形成一定规模。按照发改委的最低客流和资本金等要求,一线城市和东部经济发达省份的地铁线路都能满足,但中西部一些省份,尤其是三四线城市的项目压力会很大。
事实也正是如此,现在运营或建设中的不少地铁项目尚不能满足《通知》的要求。如正在建设的兰州城轨一号线一期工程项目,媒体报道其资本金占总投资比例仅为27.48%,其余建设资金由项目业主单位兰州市轨道交通公司通过银行贷款等多元化融资方式解决。2012年6月28日开通的昆明地铁6号线首期工程全长为18.018公里,按照《通知》要求,初期日均客流量应达到12.7万人次,但该工程在运营满一年时,日均客流量仅5000余人次,在进入第三年后客流量也未超过2万人次。已经开通运营的无锡地铁客流量也没有达到国家的要求,王梦恕在论证时曾提出“人不够”,但当地官员告诉他:“财力够,可以先修建,后发展嘛。”
部分城市待批规划堪忧
“从现在情况来看,已经建成和获批的地铁项目应该不会再按照新的标准追究,但一些已经上报待批复和正在规划中的地铁项目肯定会受到影响。”张明猜测。
由于此前限制地铁建设的先兆并不明显,审批新标准的出台让地方有些措手不及。2014年7月,湖南株洲市规划局公布的《株洲市城市公共交通体系规划》提出,株洲将建设总计超过130多公里的4条地铁线。当地规划局相关人士向记者介绍:“株洲地铁现在仍处于规划阶段,我们已经注意到新出台的客流量等要求,也正准备聘请有资质的第三方机构对株洲地铁人流量进行测算。”但株洲发改委相关负责人对这一规划获批的前景感到担忧,“从株洲的财政条件和居民收入来看都不足以支撑地铁建设,在国家收紧地铁审批的情况下,就更难说了,短期内应该都不会有新进展。”
在王梦恕看来,地方建设地铁的积极性并不会因为审批门槛的提升而降低,为了获批,部分城市可能会在数据上弄虚作假,毕竟客流量是预估的,地铁没有投入运营之前谁都说不清道不明,而等到地铁投入运营后,已经生米煮成熟饭了。
中国城市规划设计研究院副院长李迅表示,交通规划可以适度超前,但绝不能过度超前,要遏制地方的“地铁盛宴”必须从严审批程序,规范行业内的第三方评估机构资质,建立“黑名单”制度,如果有规划院或研究院敢帮地方造假,就永久性取消评估资质。
赵坚表示,解决交通拥堵难题的方法有许多种,而地铁是最昂贵的,目前常见的三种轨道交通方式中,地铁的建设成本在5亿元/公里以上,在北京等一线城市已经达到了10亿元/公里;轻轨的建设成本在2亿元/公里以上;有轨电车的建设成本也就2000万元/公里~5000万元/公里。“所以还是建议中西部经济欠发达城市和三四线城市,在建设地铁的条件尚不成熟时,优先发展有轨电车等地上交通。”

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